2021년 정부R&D 예산안은 총 27.2조원으로 작년 대비 11%나 증액되었다. 2018년에 차년도 예산이 20조원을 넘은 것에 대해 과학기술계가 자축하면서도 이후 대폭적인 증액이 어려울 것으로 예상했으나, 그 다음해에 17.3% 증가한데 이어 2년째 두 자릿수로 증가한 셈이다. 이는 코로나19로 인한 시급한 대응 뿐 아니라 포스트 코로나 시대에 대비한 3대 신산업(바이오헬스, AI반도체, 미래차) 육성, 디지털 뉴딜 등 다양한 정책적 수요에 따른 것이다.

정부 예산안과 관련된 내용은 기본적으로 헌법과 국가재정법에 근거하여 기재부를 통해 제출한 정부안이 국회를 통해 심사되는 절차를 거친다. 다만, 기술분야별로 고도의 전문성을 요하는 R&D 분야의 특성 상 R&D예산안 수립 시 기재부 이외에도 과기정통부의 조정기능이 과학기술기본법에 명시되어 있다. 과기정통부 내에서는 과학기술혁신본부가 해당 업무를 맡고 있다. 정부R&D는 타 예산에 비해, 기초, 응용, 개발 등 단계와 전기·전자, 의약, 토목 등 기술분야가 다양하고 각각의 성격이 상이할 뿐만 아니라 성과물에 대해서도 정량적 평가나 예측이 어려운 점 등 특수성을 고려한 것으로 생각된다. 본 글에서는 정부R&D 예산 심의 절차에 대해 소개하고, 그와 관련한 현재 시점에서의 바이오헬스 정부R&D 현황에 대해서도 간단히 살펴보도록 하겠다.

정부R&D 사업구조

‘07년도부터 도입된 프로그램 예산제도에 따라 정부연구개발사업은 부처-분야-부문-프로그램-단위사업-세부사업-내역사업의 사업구조로 관리되고 있다. 프로그램예산제도는 프로그램을 통해 정책과 예산을 연계하는 예산제도를 말한다. 기존의 품목별 예산제도가 투입과 통제 중심의 상향식 예산운영 방식으로 각 예산품목에 대한 지출통제에 초점을 둔다면, 프로그램 예산제도는 부처의 자율편성과 이를 통한 성과와 책임에 초점을 맞추는 하향식 운영방식이다. 프로그램 예산제도에서 정부 R&D 예산배분조정의 기본 단위는 세부사업이고, 각 연구자들이 직접 참여하여 연구를 수행하는 과제는 내역사업의 하위 단위에 들어간다.

국가회계는 국가재정법에 따라 일반회계와 특별회계로 구분한다. 또한 세입세출예산에 의하지 않고 운영 가능한 별도의 기금을 설치 가능하다. 정부R&D와 관련하여 국가균형발전특별회계, 에너지및자원사업특별회계를 포함한 특별회계와 전력산업기반기금, 정보통신진흥기금을 포함한 기금이 일반회계와 함께 정부R&D를 충당하고 있다. 회계별 예산 규모는 일반회계가 가장 많고, 그 다음이 특별회계, 기금 순이다. 바이오헬스 분야와 관련해서는 특별회계는 책임운영기관특별회계(복지부), 환경개선특별회계(환경부), 농어촌구조개선특별회계(농식품부) 등이 일부 관여되어 있으나 그 비중은 미미한 수준이다. 기금은 복지부의 국민건강증진기금을 통해 다수의 사업들을 지원하고 있다. 정부연구개발예산의 재원구조는 회계구조 변동과 정부조직개편 등의 영향으로 매년 조금씩 달라진다. 2020년 정부연구개발예산 24조 2,195억원 중 회계별로는 일반회계가 17조 8,556억원이고 특별회계가 4조 5,874억원, 기금이 1조 7,764억원이다.

정부R&D 사업을 주요/일반R&D로도 구분하는데, 주요R&D는 기초·응용·개발 등 기술개발과 출연연, 국공립연구소 등의 주요 R&D사업비, 범부처사업, 시설장비구축 등으로 구분된다. 일반R&D는 블록펀딩 성격의 대학(이공계)지원금, 국제부담금, 연구기획평가, 정보화 관련 사업, 인문사회 R&D, 정책연구비 등으로 구성된다. 과기정통부는 과학기술기본법에 근거하여 과학기술자문회의(국가과학기술자문회의법을 근거로하는 대통령 직속기구로, 과학기술분야의 제도개선과 정책에 대한 자문과 R&D정책, 연구개발계획·사업에 대한 조정, 연구개발 예산 운영 등에 관한 심의를 목적으로 한다)의 자문을 거쳐 주요R&D사업에 대한 의견을 기재부에 제출한다. 일반R&D에 대해서는 기재부가 직접 심의한다. 2020년 예산 중 주요 R&D 분야가 19조 7,314억원이고 일반 R&D 분야는 4조 4,881억원이다.

정부연구개발 투자방향 및 기준 수립

차년도 정부R&D사업의 방향에 대해 알아보기 위해서는 정부연구개발 투자방향 및 기준이 가장 기본적인 자료라 할 수 있다. 각 중앙행정기관(부처)은 차차년도 국가연구개발사업의 투자 우선순위를 매년 10월 31일까지 기재부와 과기정통부에 제출한다. 또한 각 중앙행정기관에서는 재정법에 따라 매년 1월 31일까지 해당 회계연도부터 5회계연도 이상의 예정된 신규사업과 주요 계속사업에 대한 중기사업계획서를 기재부에 제출하는데, R&D사업에 대해서는 이를 과기정통부에도 제출한다. 각 부처의 중기사업계획서 제출이 차년도 정부연구개발사업 예산 편성 과정의 시작으로 볼 수 있다. 과기정통부는 중기사업계획서를 검토하고, 과학기술자문회의 심의를 거쳐 정부연구개발투자의 방향과 기준을 매년 3월 15일까지 기재부 및 중앙행정기관에 제출한다. 차년도 정부연구개발 투자방향 및 기준은 매년 발표되는데, ICT·SW, 생명·보건의료, 에너지·자원, 소재·나노, 기계·제조, 농림수산·식품, 우주·항공·해양, 건설·교통, 환경·기상, 기초·기반, 국방 등 10개 분야로 나뉘어져 있다. 참고로, 2020년 정부 R&D예산을 기술분야별로 보면 생명·보건의료가 3조 693억원으로 가장 높은 비중을 차지(12.7%)하고, 우주·항공·해양(2조 8,818억원, 11.9%), ICT·SW(2조 7,947억원, 11.5%) 순이다.

2021년 정부 연구개발 투자방향 및 기준은 ① 혁신주체의 연구역량 강화, ② 과학기술로 성장동력 기반 확충, ③ 국민이 체감하는 삶의 질 개선 등 3개 분야에 대해 각 10개의 중점투자방향을 설정하고 있다. 이 중 생명·보건의료는 국민건강 증진을 위한 신·변종 감염병 R&D(예방→진단→치료→확산방지) 및 헬스케어서비스 지원을 강화하고, 미래 유망 원천기술 R&D, 범부처 협업, 규제합리화 등을 지속 확대하는 것을 주요 방향으로 삼고 있다. 또한 생명·보건의료 투자의 효율화를 위해서는 전년도에 이어 바이오헬스R&D 투자전략(Ⅱ)을 수립, 체계적인 지원을 강화하고 현장 수요에 기반하여 바이오헬스 분야의 종합적인 전문인력 양성체계를 구축하고자 한다.

정부는 혁신인프라(D.N.A(Data, Network, AI)+정보보호)와 서두에 언급했던 3대 신산업(BIG3; 바이오헬스, AI반도체, 미래차) 중심으로 혁신성장을 가시화하고자 하고 있다. 우리나라에서도 의약품과 의료기기 시장에서 해외 기술이전, 바이오의약품 글로벌 기업 탄생, FDA 신약 허가 승인과 COVID-19 진단키트 개발 등 우수한 성과를 보이고 있다. 최근에는 빅데이터, AI 등과 개인의 건강 정보, 유전체 정보, 영상 정보 등이 결합한 새로운 개념의 바이오헬스 산업의 성장이 예견되고 있어 정부에서도 관련 신규사업이 꾸준히 기획되고 있다. 또한, 바이오헬스 분야 정부R&D를 통해 고령화로 인한 의료 재정의 악화와 인구이동 증가 등 다양한 요인이 관련된 감염병 팬데믹 우려의 심화 등 다양한 사회문제를 해결하고 국민 삶의 질을 향상하는 것도 주요 목표 중 하나이다.

정부예산안 심의

국가재정법에 따라 기재부는 매년 3월 31일까지 각 부처의 차년도 예산편성을 위한 예산안편성지침을 발표한다. 이때 국가재정운용계획과 예산편성을 연계하기 위해 예산안편성지침에 지출한도를 포함하여 통보할 수 있다.

여기서 국가재정운용계획은 재정운용의 효율성과 건전성을 제고하기 위해 당해연도를 포함한 5회계연도에 대한 재정운용목표와 방향을 제시하는 재정운용계획으로 2007년부터 법적으로 제도화되었다. 기존에는 각 부처별로 사업의 예산을 요구하고 이를 중앙예산기관이 사업별로 적정성을 검토하여 규모를 조절하는 Bottom-up 방식이었으나, 이는 재정적자 구조를 심화시킨다는 지적에 따라 국가재정운용계획이 도입되었다.

국가재정운용계획을 통해 정부는 경제·재정 여건을 고려하여 5년 단위로 재정총량 관리 목표를 설정하고, 국가재정운용계획과 예산편성을 연계하기 위해 각 중앙행정기관에 중앙관서별 지출한도를 통보한다. 즉 총 지출규모를 먼저 확정하고 12대 분야별·부처별 지출규모를 확정한 후 부처에서는 지출한도(ceiling) 내에서 각 사업의 예산을 자율적으로 편성하는 방식이다. 이를 총액배분자율편성예산제도(Top-down Budgeting)라고 한다.

이후 기재부는 5월에 예산안 편성 및 기금운용계획안 작성 세부지침을 통보한다. 편성지침은 예산안의 목표 반영과 전체적인 방향을 제시하며, 세부지침은 각 부처 예산 담당 실무자가 예산요구서 작성 시 활용할 수 있는 사업유형, 비용항목 설명과 기준단가 등을 포함하고 있다. 이에 따라 각 중앙행정기관은 매년 5월 31일까지 기재부장관에 예산요구서를 제출하는데, 과학기술기본법에 따라 R&D사업에 대해서는 과기정통부 장관에게도 제출한다. 다만, 과학기술자문회의 심의회의 산하의 전문위원회를 통한 예산 검토가 5월 중순 예산사업 설명회를 통해 이루어지므로 실제적으로는 부처의 예산요구서 초안 제출은 5월 초에 이루어진다.

전문위원회 중에는 과학기술 정책 및 현안에 대한 총괄조정을 담당한 정책조정전문위원회와 중소·중견기업 관련 정책을 담당하는 중소기업전문위원회, 성과평가 등 조사·분석·평가를 담당한 평가전문위원회 등을 제외한 기술분야별 전문위원회가 각 세부사업 단위에서의 부처 예산안에 대한 검토를 수행한다. 기술분야별 전문위원회는 공공우주, 에너지·환경, ICT·융합, 기계소재, 생명의료, 기초기반, 국방 등 7개 분야로 구성되어 있고, 각 전문위원회 내에는 자율적으로 세부기술분야에 따른 소위원회를 구성할 수 있다.

과기정통부는 상기에 기술한 국가연구개발사업 투자우선순위, 중기사업계획서, 예산요구서에 대해 과학기술자문회의 심의 등을 통해 조정하고 6월 30일까지 기재부에 국가연구개발사업 예산 배분·조정안을 제출한다. 이후 기재부는 매년 회계연도 개시(1월 1일) 기준 120일전(9월 초)까지 국회에 제출한다. 이때, 마찬가지로 회계연도 개시 120일 전까지 매년 해당 회계연도부터 5개회계연도 이상의 기간에 대한 국가재정운용계획을 국회에 제출한다.

2020년에는 10월 7일부터 26일까지 20일간 국정감사가 수행되었다. 이후, 본격적으로 내년도 예산안과 결산에 대한 심사가 진행된다. 국회는 예산안을 접수하면 국회법에 따라 소관상임위에 회부하고, 이후 상임위는 예비심사 후에 그 결과를 의장에게 보고한다. 이후 예결위 종합심사를 거친 후에는 회계연도 개시 30일전까지 이를 본회의에서 의결하고 이를 정부에 이송하게 된다. 국회 본회의에 정부의 예산편성안이 제출되는 10월 말 또는 11월 초에는 대통령의 시정연설을 통해 정부 예산안에 대해 설명하게 되며, 2020년에는 10월 28일에 2021년도 정부 예산안 관련 시정 연설이 있었다.

현재 국회에 접수된 2021년도 예산안 중 R&D 관련 예산은 위에서도 언급했듯이 27.2조원 규모로 전년의 24.2조원 대비 12.3% 증가했다. 이를 부문별로 살펴보면 개인기초연구 등 과학기술부문이 7.9조원(전년도 7.2조원), 소재부품기술개발 등 산업·중소기업 및 에너지 부문이 6.7조원(5.8조원), 이공학학술연구기반구축 등 교육부문이 2.4조원(전년도 2.3조원), 국가보건의료연구인프라구축 등 사회복지·보건·환경이 1.4조원(전년도 1조원), 자율주행기술개발혁신사업 등 SOC 부문이 1조원(전년도 0.9조원), 핵심기술개발 등 기타부문이 7.8조원(전년도 6.9조원) 등이다. 모든 부문에서 고르게 증액이 이루어진 것을 알 수 있다.

세부적으로 바이오헬스 관련된 부분을 살펴보자. 미래 성장동력 확보를 위한 BIG3 관련 예산은 전년도 3.1조원 대비 4.0조원으로 증가했고 이 중 바이오헬스는 1.3조원에서 1.7조원으로 늘어난 것이다. 여기에는 범부처 재생의료 기술개발(128억원), 규제과학 전문인력 양성(31억원)의 신규 추진과 범부처 전주기 의료기기 연구개발 증액(932→1,864억원) 등 대형 사업들의 추진 내용이 포함되어 있다. 전주기 의료기기 개발 건수를 ‘20년 276개에서 ‘21년 320개로 늘리고자 하는 계획도 제시했다. 부처간 협업예산 중에서는 12대 중점과제 중 하나인 신약·의료기기 개발 관련이 0.21조원에서 0.41조원으로 증가했다. 이는 공동으로 신약이나 의료기기 개발 목표를 설정하고 기초(과기부) → 임상(복지부) → 사업화·허가(산업부) 주기에 맞춰 R&D 사업을 분담하는 것을 말한다. 예비타당성조사(예타)를 거쳐 2020년에서 2025년까지 수행 중인 범부처전주기의료기기연구개발과 2021년부터 2030년까지 수행 예정인 국가신약개발사업이 이해 해당한다. (예비타당성조사 제도에 대해서는 아래에서 좀더 자세히 살펴보겠다.)

코로나19와 관련한 K-방역 고도화와 글로벌 선도 지원 예산도 작년 1.2조원 대비 1.8조원으로 늘어났다. 이 중 코로나 장기화 가능성에 대비한 사전예방-진단-치료 전주기적 방역시스템 보강(고도화)이 0.6조원, 코로나 백신·치료제 신속 개발, 의과학자 등 전문인력 양성, 데이터 중심병원 등 ICT융합 의료기반 강화(산업화)가 0.9조원, K-방역 제품의 국제인증 수출지원과 공적원조 확대 등(세계화)이 0.34조원을 차지한다.

예비타당성조사와 타당성 재조사

국가재정법에 따라 기재부는 총사업비가 500억원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 300억원 이상인 신규 사업에 해당하는 사업에 대해 예비타당성조사를 실시하고 이를 국회 소관 상임위원회와 예산결산특별위원회에 제출한다. 이는 대형, 장기 사업에 대해 내실있는 사전기획과 타당성 검증을 통해 예산 낭비의 가능성을 피하고 사업의 효율성을 높이는 것을 목적으로 한다. 여기에서도 정부연구개발사업에 대해서는 기재부가 과기정보통신부에 예비타당성조사를 위탁할 수 있다(국가재정법). 또한 과기정통부는 과학기술기본법에 따라 각 중앙행정기관에서 제출한 예비타당성조사 신청 사업에 대해 대상사업을 선정하기 전에 기술성을 평가하여 적합 여부에 관한 의견을 기획재정부 장관에 제출한다. 각 중앙행정기관은 원칙적으로 매년 4회(2, 5, 8, 11월)에 기재부에 예비타당성조사를 요구할 수 있다.

각 중앙행정기관에서는 2년 이상 소요되는 사업 중 대통령령으로 정해진 대규모 사업에 대해서는 사업규모, 총사업비 및 사업기간을 미리 기재부와 협의해야 한다. 또한 당초 예비타당성조사 규모에 미달했으나 사업추진 과정에서 그 규모 이상으로 증가한 사업이나 감사원이 요청하는 사업 등 요건에 해당하는 경우 사업의 타당성을 재조사할 수 있다.

R&D예타 관련 정보를 제공하는 R&D예타로(路) 사이트에는 2008부터 작년까지 진행된 243건의 조사보고서가 공개되어 있고, 진행 중인 28건의 조사에 대해서도 현황을 파악할 수 있다. 바이오헬스 분야에서는 휴먼 마이크로바이옴 상용화제품 기술개발사업, LIFE 뇌과학 사업 등이 현재 진행 중이다.

맺음말

정부연구개발 투자 관련해서 각 부처의 예산편성과 기재부·과기정통부의 배분·조정, 국회의 심사 등 주요 과정에 대해 간략하게나마 살펴보았다. 국가 예산을 결정하는 데에는 많은 주체와 이해관계자, 각각의 목적과 이력이 다양한 법·제도가 복잡하게 얽혀 있다. 전체를 거시적으로 조망하기 위해서는 본 글을 통해 논의한 이외에도 성과평가제도 등 그 밖의 사항들이 많으나, 예산배분·조정 절차를 중심으로 해서 핵심적 내용만 담고자 했다.

연구자 입장에서는 직접적으로 접하는 과제 단위에 대해서는 친숙하나, 주로 부처와 관계기관에서 다루는 사업 단위에 대해서는 생소한 경우도 있을 것이다. 그러나 프로그램 예산제도와 국가재정운용계획 등 거시적으로 이루어지는 정부의 활동에 의해 매년 차년도의 예산안이 만들어지고 그것이 국회의 심사를 통해 예산으로 확정되는 절차에 대해 개략적으로 이해하는 것도 필요할 수 있다.

코로나-19 사태에서 보듯이 연구자의 과학적 전문성이 정부의 정책이나 활동에 반영되는 것은 중요하다. 고령화, 환경문제 등 사회문제 해결에 있어 과학자의 역할과 책임도 점차 강조되고 있어 재정적 투자를 통한 정부의 책무 수행에 대해 연구자들도 보다 관심을 가질 필요가 있다. 사업기획이나 예산배분·조정, 성과에 대한 평가 등 주요 과정에서 현장 연구자의 목소리를 듣고자 하는 정부의 움직임도 꾸준히 증가하고 있다.

뿐만 아니라 정부 차원에서 향후의 거시적 흐름에 대해 어떻게 인지하고 연구자 수요-공급 등 현황에 대해 파악하고 있는지에 대해 연구자들이 관심을 갖게 되면, 젊은 과학자들의 경로 선택이나 연구방향 설정 등에도 도움을 줄 수 있다. 과학자가 본인의 연구주제와 관련된 최근 정부R&D 주요 사업과 그 변화 흐름에 대해 이해하고, 기회가 주어질 경우 직접적인 목소리를 통해 다양한 방향으로 참여하는 등 양방향 소통을 통해 우리나라 정부R&D가 더욱 효율적으로 추진되는 것을 기대해 본다.

본 글에서 살펴본 정부R&D 예산 현황은 바이오헬스 분야를 위주로 하였으나, 과제 단위에서 바이오분야 R&D 중 상당부분을 차지하는 기초·기반 분야는 제외되어 있다는 점을 밝힌다. 그에 따라 의약품, 의료기기 등 산업분야 영역에 치우친 것으로 오인될 수 있다. 또한 본 글에서 제시된 견해는 필자 본인의 의견이며 혹여 오류나 잘못된 내용이 있을 경우 그 책임은 모두 필자에게 있음을 밝힌다.

저자약력